1-6-آشنایی با جایگاه شهردار در قانون شوراها

1-6-1-مقدمه

موضوع شوراهای اسلامی شهر به عنوان یکی از محورهای اساسی در قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح بوده است؛ هرچند برای سالیان متمادی مسکوت ماند و به اجرا درنیامد. آشنایی هرچه بیشتر و بهتر با جایگاه شهردار در قانون شوراها می‎تواند راهگشای بسیاری کاستی‎ها و پرسش‎های پیش روی شهرداران و کارشناسان محترم شهرداری‎ها در دوره‎های مختلف باشد، موضوعی که در شرایط کنونی ایران از اهمیت ویژه‎ای برخوردار است.[1]  از این رو در این بخش ضمن معرفی مبانی نظری تشکیل دولت‎های محلی، جایگاه شوراهای اسلامی شهرها در این مدل به خوبی مورد تحلیل و بررسی قرار می‎گیرد.

1-6-2- تمرکززدایی و جایگاه شوراها:

تمرکززدایی واژه‎ایست که در ادبیات مدیریت شهری و شهرسازی معاصر با واژه انتقال اختیارات به حكومت‎های محلي، تقویت شوراها و کاهش حجم دولت گره خورده است.[2] در سیستم‎هایی که بر پایه‎ی شوراهای اسلامی شهرها و یا شوراهای محلی استوار شده‎اند، مردم محل افرادي را بنام شورا، براي تدوين احكام و مقررات محلي و نظارت بر امور انتخاب مي‎كنند، كه اين شورا علاوه بر اجراي وظيفه قانون‎گذاری، انتخاب شخصي واجد شرايط را براي امور اجرايي حكومت محلي بر عهده دارد. اين شكل حكومت محلي به شورا اختيار كامل مي‎دهد تا هر فردي را، هر چند كه ساكن آن محل نباشد،  درصورت احراز شايستگي به مديريت شهر برگزيند كه اين فرد را مديرشهر یا شهردار مي‎گويند كه مي‎تواند مقامات مديريتي و كاركنان شهرداري را با نظر و تشخيص خود انتخاب كند. مدير شهر مسوول اجراي مصوبه‎هاي شوراي شهر است و مدت خاصي براي مديريت او تعيين نمي‎شود و زير نظر شورا بوده و هرگاه كه نسبت به عملكردش نارضايتي بوجود آيد از كاربركنار مي‎گردد؛ همانگونه که در شوراهای اسلامی شهرها پیش‎بینی شده است.

شوراهای اسلامی شهرها، تجسم فيزيكي مردم‎سالاري اسلامی توده مردم است كه نمونه‎های غیراسلامی آن بوسيله افراد آرمان‎گرايي همچون گاندي به تصوير كشيده شده است، كه حتي مي‎توان گفت كه مردم‎سالاري اسلامی نسبت به مردم‎سالاري غیراسلامی از سابقة بيشتري برخوردار است[3]. البته نوع جدید آن به کشورهای اروپایی مربوط می‎شود. بطوري كه در انگلستان، به عنوان زادگاه موسسات خودگردان محلي اين امر مصداق دارد و يا شبيه آن در كلني‎هاي كشاورز در هند است كه مردم‎سالاري محلي مقدم بر مردم‎سالاري ملي بوده است. از اين رو شوراي محلي به عنوان نهاد نمايندگي، قديمي‎تر از پارلمان‎هاي ملي است و كشورهاي توسعه‎يافته زماني كه موسسات خودگردان و ملي با هم بوجود آمده‎اند به توسعه دست يافته‎اند. تلاش‎ها در راستاي ايجاد نهاد محلي براي سهيم شدن در قدرت، از زماني كه حكومت‎هاي جمهوري در دنيا فراگير شد، مضاعف گرديد. بطور كلي قانون، اختيار و مسووليت نهايي مديريت امور محلي را به شورا محول نموده است. اولويت شورا در تمامي اشكال حكومت محلي حفظ شده به گونه‎اي كه اين واقعيت در كشورهايي كه حكومت محلي به عنوان بخش جدايي ناپذير حكومت است، اعمال مي‎شود. داستان افزايش و كاهش اهميت شوراها را مي‎توان به حساب تكامل مؤسسات خودگردان محلي در يك كشور گذاشت. اگرچه مفهوم حكومت محلي قديمي است، ولي نهادهاي خودگردان پديدة نسبتاً تازه‎اي است.

علاوه بر اين‎ها شورا مفهومي است كه در كشور ما داراي ريشة عميق مذهبي و ايدئولوژيكي است، بطوري كه در «قرآن كريم» و احاديث و روايات ائمه معصومين (ع)، اهميت شورا مورد تأكيد قرار گرفته و بر همينن اساس نيز در قانون اساسي، شوراها به عنوان يكي از اركان اساسي مديريت دولتي مورد توجه قرار گرفته است. از «شورا» تعاريف مختلفي به عمل آمده كه تعريف عام آن عبارتست از: تجمع افرادي كه براي بحث و بررسي و تبادل نظر و همچنين مصلحت انديشي و ارائة نظر تشكيل جلسه مي‌دهند.

شوراي محلي در ميان ساير سطوح مديريت دولتي در يك جامعه سياسي كه شورا شكل خالص، ناب و كامل مردم‎سالاري مي‎باشد؛ چرا كه به علت تفاوت بخش‎ها و گروه‎هاي جمعيتي يك كشور، به افراد محل نزديك است و با خواسته‎ها و تمايلات مردم سازگاري بيشتري دارد. صاحبنظران پنج نقش عمده براي شوراها قائل‎اند كه اين نقش‎ها عبارتند از: [4]

الف- نقش تداركات خدمات: اين نقش عموماً در مدل قديمي وجودداشته و در مدل نوين كم‎رنگتر شده است.

ب- نقش منعقد كننده قراردادها: ( انعقاد قرارداد با ارائه كنندگان خدمات يا مشتريان)

پ- نقش حكومتي: (به عنوان واحد حكومتي)

ت- نقش نمايندگاني: (نماينده مردم محل)

1-6-3- ساختار شوراها:

1-6-3-1- ماهیت اختیارات شوراها: شوراهای اسلامی شهرها و روستاها و یا به طور کلی شوراها از نظر ماهيت اختيارات به دو دستة عمده تقسيم مي‌شوند:‌

الف- دستة اول: شوراهايي كه معادل حكومت محلي هستند و اختيارات و مسووليت آنها يكپارچه و واحد است. اين نوع شوراها داراي اختيار كامل در مجموعه حكومت‎هاي محلي هستند و براي مديريت محلي داراي مسووليت نهايي مي‎باشند[5]. اين گونه شوراها براي انجام امور اجرايي از كميته‎هاي مختلفي استفاده مي‌كنند. شوراها در انگلستان، هند، كشورهاي اروپاي شرقي، و برخي شهرهاي آمريكا (آنهايي كه داراي ساختار كميسيوني هستند) در اين دسته قرار مي‎گيرند.

ب- دستة دوم: شوراهايي كه اختيارات حكومت محلي را با ديگران تسهيم مي‎كنند و تنها بخشی از اختیارات حوزه قانونی مربوط را بر عهده دارند.[6] اين گونه شوراها بر دو نوعند: 1- شوراها در سيستم نامتمركز: حكومت‎هاي محلي آمريكا با ساختار شورا ـ شهردار قوي و شورا ـ مدير شهر در اين دسته قرار مي‎گيرند. علاوه بر آن، در كانادا و آلمان شورا يكي از ارگان‎هاي محلي است كه مستقل از سايرين انجام وظيفه مي‎نمايد. 2- شوراها در سيستم نامتمركز: در كشور فرانسه، جايي كه شهردار عامل حكومت است، شورا نه تنها مسووليت و اختيار را با ارگانهاي محلي تسهيم مي‎كند، بلكه در مديريت امور محلي با عامل حكومت مركزي (شهردار) سهيم مي‎شود.

1-6-3-2- ترکیب شوراها: همچنين شوراها از نظر تركيبي به دو دسته تقسيم مي‎شوند:

الف – شوراهاي تك مجلسي: [7] بطور معمول، شوراهاي محلي تك مجلسي هستند. ولي به هر حال شوراهاي دو يا چند مجلسي نيز وجود داشته و دارند. بطوري كه در نيمه اول قرن نوزدهم در حكومتهاي محلي آمريكا، شوراي دو مجلسي وجود داشته و هنوز هم در شهر نيويورك و تعدادي از شهرهاي كوچك آمريكا وجود دارند. شهر لندن نيز داراي شوراي سه مجلسي است و در صربستان نيز تعداد زيادي حكومت محلي، با شوراهاي دو مجلسي فعاليت دارند كه آنها را كميته مردمي مي‎نامند و اين كميته‎ها متشكل از مجلس سياسي (شوراي شهرداري) و مجلس اقتصادي (شوراي توليد كنندگان) است ؛ بطوري كه مجلس سياسي شامل نمايندگان منتخبي هستند كه بوسيله آراء عمومي مردم محل انتخاب شده اند و مجلس اقتصادي نيز مركب از نمايندگان سازمانهاي توليدي ؛ همانند صنايع، حمل و نقل،‌ بازرگاني، و كشاورزي مي‎باشد.

ب – شوراهاي دو يا چند مجلسي: [8]  ايجاد شوراي دو مجلسي در حكومتهاي محلي، احتمالاً به پيروي از الگوي مجالس قانونگذاري در سطح ملي يا ايالتي ( مجالس سنا و نمايندگان) صورت مي‎گيرد. اعضاي يكي از مجالس با آراء مستقيم مردم محل انتخاب مي‎شوند كه تحت عنوان شوراي محلي مطرح هستند و مجلس دوم نيز متشكل از اعضاء انجمن شهرداري است. مدافعين ايجاد شوراي دو مجلسي معتقدند كه ايجاد دو مجلس مانع به خاطر افتادن عموم از بابت قدرت زياد يك هيأت خواهد شد و علاوه بر آن از منافع پرداخت كنندگان ماليات نيز حمايت مي‌كند. (علي اكبرخان و مطليب، 1982، ص 16 )

پ - شوراهای اسلامی شهرها در ایران: نکته قابل توجه آن است که شوراها در ايران داراي الگوي تك مجلسي هستند، هرچند كه نقش اصناف و تشكل‎هاي اقتصادي و تجاري در تصميم گيري‎هاي حكومت‎هاي محلي بي‎تأثير نيست. علاوه بر اينها تمامي دستگا‎ه‎هاي قانونگذاري نيازمند تشكيلاتي هستند تا عملكرد مؤثري در انجام وظايفشان داشته باشند. جداي از اعضاي شورا، سازمان شورا داراي ریيس، دبيرخانه و ستاد عملياتي است. بطور كلي ریيس شورا داراي نقش تشريفاتي است و رابط شورا با سازمانهاي دولتي و غير دولتي در بيرون شورا به حساب مي‎آيد. همچنين رئيس شورا براي انتصاب افراد كميته‎ها، داراي قدرت است. شوراها در هند و انگلستان داراي چنين تشكيلاتي هستند.

1-6-3-3- اتخاب رییس شوراها: بر اساس تعریف، دو مدل مختلف برای انتخاب رئيس شورا وجود دارد كه این شیوه‎ها عبارتند از:

الف - انتخاب مستقیم: انتخاب كسي كه بالاترين رأي را در انتخابات عمومي محلي بدست آورده است. در بعضي شهرهاي آمريكا شيوه انتخاب رئيس شورا اين‎گونه است.

ب- انتخاب غیرمستقیم: انتخاب بوسيله اعضاء منتخب شورا. در كشورهاي آمريكاي شمالي، انگلستان، هند و ژاپن رئيس شورا اينگونه انتخاب مي‎شود. بر اساس قانون، در کشور عزیزمان نیز انتخاب رییس شوراهای اسلامی شهرها به صورت غیرمستقیم انجام می‎شود. رئيس شورا در شوراهاي اسلامي شهرها و روستاهاي ايران معمولاً فردي است كه بالاترين رأي را بدست آورده باشد، ولي به هر حال در برخي شهرها نيز براي انتخاب رئيس، از اعضاء شورا رأي گيري به عمل مي‎آيد.

1-6-3-4- ساختار کمیسیون‎های تخصصی:

در ماده، 23 آيين نامه داخلي شوراي شهر تهران، سه كميسيون دائمي براي شوراي شهر در نظر گرفته شده است[9]، كه هر يك از كميسيون‎ها داراي 5 عضو است. با توجه به اينكه عدة اعضاي شوراي شهر تهران 15 نفر مي‎باشد، هر يك از اعضا  بر حسب سوابق و اطلاعات با رعايت اولويت‎ها براي مدت يك سال به عضويت يكي از اين سه كميسيون در مي‌آيند. هر كميسيون با تصويب اكثريت اعضاي خود مي‎تواند براي مشاوره از صاحب نظراني نيز دعوت كند. كميسيون‎هاي دایمي شوراي شهر تهران عبارتند از:

الف- كميسيون توسعه و عمران شهري‌: این کمیسیون بر اساس تعریف انجام شده، عبارت است از: مهندسي عمران‌، حمل و نقل، ترافيك، شهرسازي، مترو و غیره

ب- كميسيون فرهنگي ـ اجتماعي و زيست شهري‌: این کمیسیون بر اساس تعریف انجام شده، عبارت است از: خدمات شهري، زيست محيطي، اجتماعي و فرهنگي، تفريحي، ورزشي و امور جوانان

پ- كميسيون اقتصادي، حقوقي، اداري و برنامه و بودجه‌: این کمیسیون بر اساس تعریف انجام شده، عبارت است از: طرح و برنامه، اقتصادي، امور مالي، محاسبات و بودجه، درآمدهاي شهرداري، تشكيلات، امور حقوقي، اداري، آموزشي و قراردادها

به موجب ماده 30 آيين نامه داخلي شوراي شهر تهران مقرر گرديده است، علاوه بر كميسيون‎هاي دائمي فوق، در مورد مسائل مهم و حساس كه براي شهر تهران پيش مي‌آيد، كميسيون ويژه اي براي رسيدگي و گزارش، ضرورت پيدا مي‎كند، كه به پيشنهاد 5 نفر از اعضا و تصويب شورا، كميسيون ويژه تشكيل مي‎شود.

همچنين در ماده 81 آيين نامة داخلي شوراي شهر تهران، با تشكيل پنج كميته به عنوان «كميته‎هاي ناظر بر مناطق شهري» شورا، بر امور چهار الي شش منطقه از مناطق بيست‌گانه تهران نظارت خواهد داشت.[10]

ماده 70 قانون شوراها اذعان مي‎دارد كه شوراها مي‎توانند براي انجام بهتر امور خود به تشكيل انجمنهاي گوناگون مبادرت ورزند. اين ماده پايه اساسي طرح شورا ياري در شهر تهران شده است. براي آشنايي با ساختار شوراها در ايران نمودار تفصيلي شوراي شهر تهران در قالب نمودار 5 ـ 6 بيان شده است :

در زمينه تشكيل جلسات شوراها نيز بايد گفت كه فاصله برگزاري جلسات در كشورهاي مختلف، متفاوت است، به گونه اي كه در انگلستان جلسات شورا به صورت مستمر است، چرا كه شورا داراي وظايف اجرايي است. در هلند برگزاري جلسات شوراي شهرهاي بزرگ هر چهل روز يكبار است. در هند به صورت ماهانه و در سوئد ده جلسه در سال برگزار مي‎شود. در قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي اشاره به تعداد جلسات شوراها و فاصلة زماني آنها نشده است، ولي در ماده 15 قانون آمده است كه جلسات شوراها با حضور  دو‎سوم اعضاي اصلي رسميت مي‎يابد و تصميمات اتخاذ شده با اكثريت مطلق آراء خاضرين معتبر خواهد بود.

1-6-4-اندازة شورا

بيش از هشتاد درصد مطالعات انجام گرفته،‌ از اندازة سازمان به عنوان متغيري كه تعداد اعضاء را مشخص مي‎كند، استفاده مي‎كنند. «اندازة شورا» موضوعي است كه ملاحظات مربوط به آن در حكومتهاي محلي، همواره مورد توجه قرار گرفته است. براي تعيين اندازة شورا در خيلي اوقات توزيع جغرافيايي، به عنوان مهمترين عامل به حساب مي‎آيد. اما بعضي از شهرها و محلات داراي اقوام نامتجانس و ناهمگون، و گروههاي مذهبي و زباني متنوع هستند كه ممكن است در تعيين اندازة شوراها به آنها توجه نشود. بنابراين علاوه بر توزيع جغرافيايي، تاريخ و سنت‎ها در تعيين اندازه شورا حائز اهميت است.

بر طبق ماده 17 قانون شوراهاي اسلامي، انتخاب اعضاي شوراي روستا، شهر و شهرك بصورت مستقيم و عمومي، با رأي مخفي و اكثريت نسبي آراء خواهد بود. همچنين در ماده 5 همين قانون آمده است كه در هر بخش، شوراي بخش با اكثريت نسبي از بين نمايندگان منتخب شوراهاي روستاي واقع در محدودة بخش تشكيل مي‎شود.

1-6-5-شهردار و قانون شوراها

در ماده 71 قانون شوراهاي اسلامي، انتخاب شهردار در حيطة اختيارات شوراي اسلامي شهر است، كه او را به مدت چهار سال انتخاب مي‎كند. شهردار نمي تواند همزمان عضو شوراي شهر باشد. شوراي شهر مي‎تواند هر زمان كه بخواهد با رعايت مقررات، شهردار را بر كنار كند. البته نصب شهرداران در شهرهاي با جمعيت بيشتر از دويست هزار نفر و مراكز استان بنا به پيشنهاد شوراي شهر و حكم وزير كشور و در ساير شهرها، به پيشنهاد شوراي شهر و حكم استاندار صورت مي‎گيرد. همچنين در ماده 68 قانون شوراهاي اسلامي، شوراي روستا فردي را جهت انجام امور اجرايي روستا به سمت دهيار براي مدت چهار سال انتخاب مي‎كند و هر زمان به بخواهد، طبق مقررات قانوني مي‎تواند نسبت به عزل دهيار اقدام نمايد. البته انتخاب دهيار به پيشنهاد شوراي روستا و با حكم بخشدار صورت مي‎گيرد و صدور حكم عزل دهيار نيز پس از اعلام شوراي روستا، از طرف بخشدار صادر مي‎شود ملاحظه مي‎گردد كه شوراي شهر و روستا به عنوان قوة مقننه حكومت محلي در ايران ايفاء نقش مي‎كنند و مستقيماً به آراء عمومي مردم محل انتخاب مي‎شوند، در حالي كه شهردار و دهيار به عنوان [نماينده] قوه مجريه در سطح محل،‌ از طرف اعضاء منتخب شوراي شهر و روستا برگزيده مي‎شوند  با توجه به موارد بيان شده از قانون شوراها در سطور فوق، مي‎توان به جایگاه شهرداردر قانون شوراها و ساختار حكومت محلي در ايران مطابق با الگوي ساختاري شورا و مدير شهر پی برد. [11]