1-2-1-مقدمه

نحوه انتخاب و شرایط احراز شهردار از مفاهیم بحث‎برانگیز و کلیدی در مقررات و آیین‎نامه‎های شهر و شهرداری‎ محسوب می‎شود، موضوعی که آگاهی از آن برای شهرداران محترم از اهمیت ویژه‎ای برخوردار است. پس از برگزاري انتخابات شوراهاي اسلامي شهرها و روستاهاي كشور و انتخاب هيأت رئيسه، يكي از نخستين وظايف شوراها انتخاب شهردار است. انتخاب شهردار ـ به ويژه در شهرهاي بزرگ ـ همانگونه كه تجربه قبلي هم نشان داده است، همواره به آساني و به فوريت امكان پذير نيست و گاه به كشمكش­ها و درگيري­هايي در داخل شورا و محيط پيرامون آن مي­انجامد؛ و در پاره­اي از موارد نيز شورا را تا آستانه انحلال پيش مي­برد.

دليل اين كشمكش­ها و درگيري­ها بر سر انتخاب شهردار، اهميت اين شغل و حساس بودن آن است. اداره كردن شهرداري­ها به سبب گستردگي حوزه فعاليت و تعدد مسووليت­ها، بي‎اغراق همچون اداره كشوري كوچك، خطير و پر مسووليت است و از عهده هر مديري بر نمي­آيد. در بسياري از كشورهاي جهان، شهرداران را مستقيما مردم انتخاب مي­كنند، و بسياري از سياستمداران پذيرفتن مسووليت شهرداري را به ويژه در پايتخت كشور، به منزله تمريني براي پذيرفتن مسووليتي بالاتر ـ در حد رياست جمهوري ـ تلقي مي­كنند. كم نيستند شهرداراني كه پس از اداره موفقيت آميز شهري مسووليت رياست جمهوري آن كشور را نيز پذيرفته­اند. نمونه چنين فردي ژاك شيراك رئيس جمهور قبلی فرانسه است که در دوره قبل مسوولیت شهرداری پاریس را بر عهده داشته و یا آقای احمدی‎نژاد پیش از رییس جمهوری اسلامی ایران، توانمندی‎های مدیریت شهرداری تهران را بر عهده داشته است. تمامی این مثال‎های بیانگر اهمیت مسوولیت شهرداری و به تبع آن اهمیت نحوه انتخاب و شرایط احراز شهردار می‎باشد.

1-2-2- سیر تحول و تکامل شهرداری‎ها

واژه شهرداری‎ از واژه‎های جدیدی است که عمر آن هنوز به یک قرن هم نرسیده است. تا قبل از آنكه فرهنگستان واژه شهرداري را پيشنهاد كند، به شهرداري «بلديه» مي­گفتند. ايجاد بلديه در شهرها از يادگاري‎هاي دوره مشروطيت است. از اوايل قرن دوم هجري، فردي كه او را «محتسب» مي­گفتند. وظايف شهرداري و شهرباني امروز را بر عهده داشت. در عهد قاجاريه تشكيلات منظم­تري براي مديريت شهرها به وجود آمد كه آن را «اداره احتساب»‌ و كارمندان اين اداره را «عمله احتساب» مي­خواندند. مدتي بعد، اداره احتساب به دو اداره احتساب و تنظيف تقسيم شد. هر يك از اين دو اداره عده‎اي مأمور و فراش در اختيار داشت.

قانون بلدیه یکی از اولین قوانین مصوب مجلس شورای ملی در سال 1285 هجری شمسی به شمار می‎آید. پس از صدور فرمان مشروطيت در سال 1325 هجري قمري، قانون انعقاد انجمن بلديه در تهران و ولايات به تصويب رسيد. دو سال بعد در تهران و بعضي از شهرستان­ها انجمن­هاي بلديه تشكيل شد. رئيس اين انجمن­ها را، كه همان شهردار باشد، ریيس بلديه مي­گفتند. به تدريج تشكيلات بلديه شكل كاملتري به خود گرفت و سه اداره مهندسي، تنظيف، ارزاق و امور خيريه در آن به وجود آمد، با اين همه اكثر شهرهاي ولايات فاقد بلديه بودند و در شهرهاي درجه يك از قبيل تهران، تبريز، مشهد، شيراز، رشت، اصفهان، بوشهر، كرمانشاهان، همدان و قزوين بلديه تشكيل شده بود.

سال 1309 هجري شمسي نقطه عطفي در تاريخچه بلديه به شمار مي­آيد. در اين سال وظايفي براي تشكيلات بلديه تعريف شد. در قانون سال 1309 چنين آمده است:

١ـ بلديه موسسه­اي است ملي كه مقصود از تشكيل آن حفظ منافع شهر و تأمين حوايج عمومي و تهيه آسايش اهالي و كليه احتياجات شهري در حدود مقررات اين قانون است.

٢ـ بلديه هر محل عبارت است از اداره بلديه و انجمن بلدي

٣ـ اداره بلديه از طرف وزارت داخله (وزارت كشور) تشكيل مي­شود و اعضاي آن توسط اهالي محل انتخاب مي‎شوند.

در سال 1314 و به دنبال تشكيل فرهنگستان زبان و ادب فارسي، اين فرهنگستان واژه «شهرداري» را به جاي بلديه و «شهردار» را به جاي رئيس بلديه پيشنهاد كرد كه به دليل گزينش سنجيده فرهنگستان و بسامد كاربرد آن در رسانه­هاي همگاني به سرعت مورد قبول واقع شد.

1-2-3-نگاهي به قانون[1]

بر اساس قانون شوراهاي اسلامي شهر و روستا، انتخاب شهردار براي شهر از ميان افراد واجد صلاحيت، بر عهده شوراي اسلامي شهر است. اين قانون ٢٩ وظيفه را براي شوراي اسلامي شهر بر شمرده كه نخستين آنها انتخاب شهردار است. در قانون شهرداري نيز انتخاب شهردار بر عهده انجمن شهر بود كه به مدت دو سال و با راي مخفي دو سوم اعضا انتخاب مي‎شد.

ماده ٧١ ـ وظايف شوراي اسلامي شهر به شرح زير است: انتخاب شهردار براي مدت چهار سال

تبصره ١ – شوراي اسلامي شهر موظف است بلافاصله پس از رسميت يافتن نسبت به انتخاب شهردار واجد شرايط اقدام نمايد.

تبصره ٢ ـ شهردار نمي­تواند همزمان عضو شوراي شهر باشد.

تبصره ٣ ـ نصب شهرداران در شهرهاي با جمعيت بيشتر از دويست هزار نفر و مراكز استان بنا به پيشنهاد شوراي شهر و حكم وزير كشور، و در ساير شهرها به پيشنهاد شوراي شهر و حكم استاندارد صورت مي­گيرد.

تبصره ٤ : دوره خدمت شهردار در موارد زير خاتمه مي­پذيرد: الف- استعفاي كتبي با تصويب شورا ب- بركناري توسط شوراي شهر با رعايت مقررات قانوني ج- تعليق طبق مقررات قانوني د- فقدان هر يك از شرايط احراز سمت شهردار به تشخيص شوراي شهر

ماده ٧٢ ـ شرايط احراز تصدي سمت شهردار طبق آيين نامه­اي خواهد بود كه بنا به پيشنهاد وزارت كشور به تصويب هيأت دولت خواهد رسيد.

ماده ٧٣ ـ چنانچه يك يا چند نفر از اعضاي شوراي شهر به عملكرد شهردار يا عمليات شهرداري اعتراض يا ايرادي داشته باشند، ابتدا توسط رئيس شورا موارد را به صورت روشن به شهردار تذكر خواهند داد. در صورت عدم رعايت مفاد مورد تذكر، موضوع به صورت سوال مطرح مي­شود؛ كه در اين صورت ریيس شورا سوال را كتبا به شهردار اطلاع خواهد داد و حداكثر ظرف ده روز پس از ابلاغ، شهردار موظف به حضور در جلسه عادي يا فوق العاده شورا و پاسخ به سوال مي­باشد.

چنانچه شهردار از حضور استنكاف ورزيده يا پاسخ وي قانع كننده تشخيص داده نشود، طي جلسه ديگري موضوع مجدداً به صورت استيضاح، كه حداقل به امضاي يك سوم اعضاي شورا رسيده باشد ـ ارائه مي­شود. فاصله بين ابلاغ تا تشكيل جلسه كه از طرف رئيس شورا تعيين خواهد شد، حداكثر ده روز خواهد بود. شورا پس از طرح سوال يا سوالات و جواب شهردار، رأي موافق يا مخالف خواهد داد. در صورتي كه شورا با اكثريت دو سوم كل اعضاء رأي مخالف دهد، شهردار از كار بركنار و فرد جديدي از سوي شورا انتخاب خواهد شد.

تبصره ـ در فاصله بين صدور رأي عدم اعتماد و بر كناري شهردار و يا خاتمه خدمت شهردار تا انتخاب فرد جديد، كه نبايد بيش از سه ماه به طول انجاميد، يكي از كاركنان شهرداري با انتخاب شوراي شهر عهده­دار و مسوول اداره امور شهرداري خواهد بود.

1-2-4-متن آئین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار[2]

ماده 1 کسانی را که می‌توان به سمت شهردار انتخاب نمود که دارای شرایط زیر باشند: الف- تابعیت جمهوری اسلامی ایران. ب- حتی‌المقدور متأهل و دارای حداقل (25) سال سن و (5) سال سابقه اجرایی در موقع انتخاب شدن. پ- انجام خدمت وظیفه عمومی (دوره ضرورت) یا داشتن معافیت دایم در زمان صلح. ت- اعتقاد به مبانی جمهوری اسلامی ایران و قانون اساسی. ث- دارا بودن حسن شهرت. ج- داشتن توانایی جسمی و روحی برای انجام کار. چ- نداشتن محکومیت کیفری که مستلزم محرومیت از حقوق اجتماعی باشد. ح- دارا بودن تحصیلات و تجربه شرح زیر:

1- حداقل تحصیلات کارشناسی (لیسانس) برای شهرداری‌های درجه (1 تا 6).

2- حداقل تحصیلات کارشناسی (لیسانس) با گرایش‌های مشخص شده توسط وزارت کشور برای شهرداری‌های بودجه (7 تا 10)

3- برای شهرداری‌های بودجه (11و12) حداقل تحصیلات کارشناسی‎ارشد (فوق لیسانس) با گرایش‌های مشخص شده توسط وزارت کشور.

تبصره 1 کسانی که دارای تحصیلات فوق دیپلم و پنج سال سابقه اجرایی- که حداقل دو سال آن را در سمت شهردار و یا مدیریت (سرپرستی و بالاتر) در وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شهرداری‌ها خدمت کرده باشند- یا دارای چهار سال تجربه در امور مربوط به شهرداری باشند نیز می‌توانند عهده‌دار تصدی شهرداری‌های از درجه یک تا شش شوند.

تبصره 2 کسانی که دارای تحصیلات فوق‌دیپلم و پنج سال سابقه اجرایی و حداقل چهار سال سابقه کار و تجربه در سمت شهردار در شهرداری درجه (1 تا 6) و یا معاون شهردار در شهرداری درجه (7) به بالا یا مدیریت (مدیریت میانی به بالا) در وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شهرداری‌ها باشند نیز می‌توانند تصدی شهرداری‌های درجه (7) تا (10) را عهده‌دار شوند.

تبصره 3 کسانی که دارای تحصیلات کارشناسی (لیسانس) مندرج در ردیف (2) بند «ح» ماده (1) این آیین‌نامه با حداقل پنج سال پیشینه کار در سمت شهردار شهر درجه (7 تا 10) و بالاتر و یا معاون شهردار شهر درجه (11 و 12) و یا مدیریت میانی به بالا و همتراز آن‌ها در وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شهرداری‌ها باشند نیز می‌توانند برای احراز سمت شهردار در شهرداری‌های درجه (11 و 12) و تهران انتخاب شوند.

تبصره 4 انتخاب مقامات موضوع تبصره (2) ماده (1) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و همترازان آن‌ها و همچنین معاونان استانداران و مدیران کل ستادی حوزه عمرانی وزارت کشور با داشتن مدرک تحصیلی کارشناسی با رشته‌های مندرج در ردیف (2) بند «ح» ماده (1) این آیین‌نامه و حداقل (2) سال سابقه خدمت در سمت‌های مذکور به سمت شهردار بلامانع است.

تبصره 5 در صورتی که اشخاص موضوع تبصره‌های بالا یکی از دوره‌های مکاتبه‌ای یا حضوری مدیریت میانی شهرداری، منطبق با دستورالعمل‌های وزارت کشور را با موفقیت گذرانده باشند، دوره مذکور معادل یک سال تجربه در امور شهرداری و چنانچه دوره عالی مدیریت شهرداری و مطابق با دستورالعمل‌های وزارت کشور را گذرانده باشند، دوره مذکور معادل 5/1 سال تجربه در امور شهرداری برای آنان محسوب خواهد شد.

تبصره 6 منظور از درجه شهرداری در این آیین‌ناهم درجه‌بندی شهرداری‌ها موضوع تبصره (1) ماده (1) آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران (موضوع تصویب‌نامه شماره 251/ ت 111 ه. مورخ 1/4/1370 هیأت وزیران می‌باشد و در صورت اصلاح درجه شهرداری‌ها در آیین‌نامه اجرایی یاد شده مفاد این آیین‌نامه متناسب با آن اصلاح خواهد شد.

تبصره 7 کلیه کسانی که در زمان تصویب این آیین‌نامه در سمت شهردار مشغول انجام وظیفه بوده و از نظر تحصیلات و سوابق تجربی واجد شرایط لازم برای تصدی سمت شهردار در شهر مربوط نمی‌باشند تا زمان تصدی در سمت مذکور در آن شهر از شرایط تحصیلات و سوابق مذکور در این آیین‌نامه معاف می‌باشند و انتخاب آنان برای تصدی سمت شهردار در شهرداری‌ها با همان درجه بلامانع است.

تبصره 8 تشخیص هم‎ترازی مدیریت و سرپرستی و نیز تجربه مدیریت در بخش خصوصی به عهده وزارت کشور است.

تبصره 9 شهردار باید علاوه بر شرایط فوق به امور مالی و ذی‌حسابی با تشخیص وزارت کشور آشنا باشد و در غیر این صورت باید در دوره توجیهی که توسط وزارت یاد شده تشکیل می‌شود شرکت نماید.

تبصره 10 در موارد استثناء، انتخاب شهردار از میان افرادی دارای مدرک تحصیلی دیپلم با تأیید وزیر کشور بلامانع است.

ماده 2 کسی که به سمت شهردار انتخاب می‌شود نباید صاحب مؤسساتی باشد که تمام یا بخشی از حوایج عمومی حوزه عمل شهرداری را تأمین می‌نماید و همچنین نباید در زمان تصدی این سمت، رئیس یا عضو هیأت مدیره یا مدیرعامل شرکت‌ها و مؤسسات مذکور باشد. شهردار حق ندارد در معاملات و قراردادهایی که یک طرف آن شهرداری یا یکی از مؤسسات تابعه و یا وابسته به آن است به طور مستقیم یا غیرمستقیم ذی‌نفع باشد.

تبصره عضویت شهردار در هیأت مدیره و مجمع عمومی و یا شورای شرکت‌ها و سازمان‌ها و مؤسساتی که وابسته و یا تابع شهرداری‌ها و نیز مؤسسات عمومی، اعم از دولتی و غیردولتی که شهرداری در آن‌ها صاحب سهم باشد و یا حضور شهردار در سمت‌های مذکور در این‌گونه مؤسسات که بنا به تصویب شورای اسلامی شهر ضروری تشخیص داده شود از شمول مفاد این ماده مستثنی است.

ماده 3 شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه می‌نماید در داخل محدوده قانونی شهر ساکن باشد. شهرداری مکلف است برابر دستورالعمل‌ وزارت کشور شرایط مناسب جهت تحقق مفاد این ماده را برای شهردار فراهم سازد.

ماده 4 شورای اسلامی شهر به محض آن‌که از فقدان یکی از شرایط مندرج در بندها و تبصره‌های ذیل ماده (1) و مواد (2) و (3) آین آیین‌نامه در شهردار منتخب خود مطلع شود، باید در اولین جلسه عادی یا فوق‌العاده که با حضور شهردار تشکیل می‌شود به موضوع رسیدگی و تشخیص خود را اعم از صحت یا سقم مطلب به مرجع صدور حکم انتصاب اعلام نماید، مرجع صدور حکم انتصاب پس از بررسی موضوع، در صورت صحت فقدان هر یک از شرایط، حکم انتصاب را ملغی می‌نماید.

ماده 5 در صورتی که شهرداری از بین کارگزاران شهرداری‌ها و مؤسسات و سازمان‌های تابعه و وابسته آن‌ها و یا وزارتخانه‌ها و یا مؤسسات و شرکت‌های دولتی تابع و وابسته به دولت انتخاب شود، پس از خاتمه دوره خدمت با رعایت مقررات استخدامی مربوط، به سازمان محل خدمت اولیه خود برگشت داده می‌شود و چنانچه از بین کارگزاران انتخاب نشده باشد، وزارت کشور و شهرداری‌ها در قبل او هیچ‌گونه تعهد استخدامی ندارند.

تبصره 1 شهردار خاتمه خدمت یافته، می‌تواند ضمن داشتن شرایط استخدام موضوع ماده (6) اصلاحی آیین‌نامه استخدامی شهرداری تهران[3] در صورت دارا بودن شرایط زیر، ظرف یک سال از تاریخ خاتمه خدمت و یا صدور حکم قطعی برائت درخواست استخدام به شهرداری تسلیم نماید، که در این صورت از شروط امتحان و مسابقه موضوع ماده (7) اصلاح آیین‌نامه یاد شده معاف خواهد بود.

الف- فاقد هرگونه ارتباط و تعهد استخدامی با مؤسسات مذکور در ماده (5) این آیین‌نامه باشد.

ب- خدمت وی به علت استعفا یا اتمام دوره قانونی خدمت (4) سال خاتمه یافته باشد.

پ- حداقل دو سال متوالی یا چهار سال متناوب دارای سابقه خدمت مورد پذیرش وزارت کشور در سمت شهردار باشد.

ت- در صورت تعلیق از خدمت طبق مقررات قانونی دارای حکم قطعی برائت از مراجع صالح قضایی باشد.

وزارت کشور می‌تواند پس از تأمین اعتبار در اولین بودجه، اصلاح بودجه یا متمم بودجه، مطابق مدرک تحصیلی وی، تحت عناوین (کارشناس، کمک کارشناس و کاردان) با موافقت سازمان امور اداری و استخدامی کشور نسبت به ایجاد پست سازمانی مناسب برای وی در یکی از شهرداری‌های سراسر کشور اقدام نماید. پس از ترک پست مذکور توسط شاغل به هر عنوان، پست یاد شده حذف می‌شود.

تبصره 2 اجرای مفاده تبصره یک در مورد شهردارانی که مطابق مفاد ماده (73) قانون موضوع این آیین‌نامه از کار بر کنار شده‌اند، ظرف مهلت مذکور منوط به تصویب شورای اسلامی شهر است.

ماده 6 نظارت بر حسن اجرای این آیین‌نامه بر عهده وزارت کشور است. [4]